QY球友会官网政府官员的信息垄断能力，有助于其实现自由裁量预算最大化目标。预算公开能够缓解政府与公众之间的信息不对称，提升公众监督政府预算的能力。媒体的信息中介功能与声誉治理功能将在预算公开中发挥预算干预作用，进一步提升政府预算公开的效果。本文选择中央部门预决算公开中的媒体报道作为研究对象，将“三公”预算视为官员自由裁量预算的替代变量，考察媒体报道对中央部门“三公”预算编制的影响。我们发现：（1）政府“三公”预算编制行为存在着预算执行比率越高，预算增长程度越大的现象，而媒体关注能够显著抑制二者间的正相关关系；（2）不同报道情绪对“三公”预算的治理作用存在差异：正面报道能够直接激励官员抑制本期“三公”预算执行比率对下期预算增长率的正向影响；而负面报道只有在行政治理机制介入时，才能发挥预算抑制作用。本文从预算公开视角拓展了媒体治理研究，并发现在中国独有的制度背景下，媒体能够依托行政体系内部的激励约束机制发挥出有效的政府治理作用。

　　社会监督是政府善治的实现条件（俞可平，2000）。政府官员作为理性的经济人，具有追求预算最大化的强烈动机（Niskanen，1971），以便最优化其个人效用函数。官员能够通过在公共物品生产与消费关系中的“双边信息垄断能力”，实现自由裁量预算（Discretionary Budget）最大化目标（Gonzalezand Mehay，1985）。为了削弱政府的信息垄断能力，在强制要求政府公开财务信息的基础上，还需引入社会监督机制。然而，普通公众在面对政府公开的财务信息时，由于分析成本过高且个人收益较低，易表现出“理性无知”的状态，单独依靠普通公众难以形成有效的社会监督。公众需要依托某种信息中介作出分析与评价，转移信息搜集成本（Downs，1957），助其履行社会监督职能。

　　已有文献发现，作为“第四权力”的媒体能够发挥上述信息中介作用，缓解政府与其利益相关者之间的信息不对称（Healyand Palepu，2001；Busheeet al.，2010；孔东民等，2013等），并通过声誉机制（Miller，2006；Core etal.，2008；Joe etal.，2009；郑志刚等，2011等）或引发行政干预（Dyck etal.，2008；李培功和沈艺峰，2010等），影响公共政策选择与投票决策（Sanderset al.，1993；Nadeauet al.，1999；Eriksonet al.，2002；Soroka，2006等），形成治理效应。基于上述研究，张琦和吕敏康（2015）以2010年至2013年间政府预算公开中媒体质询与政府回应事件为观测对象，进一步发现媒体质询报道显著提升了政府回应概率、回应速度与质量，说明媒体在预算公开中的确能够有效发挥出政府治理作用。然而，媒体能否通过信息中介与声誉机制有效干预政府预算编制行为，仍缺乏经验证据的支持。

　　因此，本文选择中央部门2011年至2014年预决算公开中的媒体报道作为研究对象，将“三公”预算视为官员自由裁量预算的替代变量，考察媒体报道对中央部门“三公”预算编制的影响。本文可能的贡献在于：（1）阐释了媒体报道对官员预算编制行为的影响，从政府治理视角，丰富了媒体在公共领域的治理研究；（2）明确了媒体预算干预的对象是官员预算编制的渐进动机，即政府本期“三公”预算执行情况将驱动下期预算增长，而非直接抑制政府下期的“三公”预算增长。（3）详细地分析了媒体正面报道与负面报道的不同治理效应与作用机理。正面报道被视为辅助性的“业绩识别”指标，能够有效激励政府官员追求长期的声誉激励，放弃短期机会主义的利己行为，抑制“三公”预算增长。而负面报道只能在政府年度常规审计或者《关于改进工作作风密切联系群众的八项规定》（以下简称《八项规定》）颁布等行政治理机制介入时，通过“问题识别”功能，间接提升官员遭受行政责罚的概率与程度，发挥预算治理作用；（4）梳理了媒体问责（负面报道）与行政问责之间的关系，在政府预算公开中，行政治理机制仍是媒体发挥治理作用的基础，负面报道是依托（而非引发）行政治理机制发挥预算干预作用。

　　在中国，政府部门总支出预算中的“三公”经费预算作为总预算收入扣除项目支出、转移支付等全部必要支出后的余额，是官员用于维持政府自身运作且相对可控的自由裁量预算，能够较恰当地作为政府及其官员预算最大化动机的观测对象。“三公”经费包括政府公职人员公务出国（境）、公务车购置及运行、公务招待而产生的消费，是政府行政成本的重要组成部分。由于其规模大小与公车的配置和使用频率、出国（境）考察路线和行程的舒适度，以及公务接待中吃、喝、娱乐的档次等官员在职消费行为单调正相关，政府官员具备追求“三公”经费最大化的潜在动机。

　　同时，政府预算编制仍较大程度地受到传统渐进预算的影响（Leoneand Rock，2002），本期“三公”预算的执行情况将成为下期“三公”预算编制最重要、最直接的参考指标。渐进预算理念可能会导致政府缺乏降低预算开支的动力，甚至可能鼓励其将预算全部开支，以便下期可以保持相同甚至更大规模的预算，而不必在下期编制预算时，重新考虑实际运营活动的层次或者执行职能的类型。可见，在公众与政府之间存在着预算编制依据的信息不对称情况下，受到渐进预算编制逻辑的影响，政府的预算编制行为可能存在预算执行比率越高，预算增长程度越大的现象。本期“三公”预算的执行情况成为下期“三公”预算增长的主要驱动因素。官员追求自由裁量预算最大化的强烈动机以及各部门为扩大本部门资源支配权的机会主义行为（Chowet al.，1988），均可能会促使官员按照上述“执行比率越高，预算增长越大”的循环模式，不断追求“三公”预算增长。由此形成的“三公”预算增长并非源于部门的“刚性”需求，而是源于官员预算编制的渐进动机，它是“三公”预算总额中具有“弹性”的部分，易受到媒体监督等外部治理机制的影响。

　　中央部门每年4月与7月公开“三公”的本年预算与上年决算后，媒体密切关注中央部门公布的预决算信息，并通过（1）转载、引用部门官网数据；（2）跨部门、跨年度分析评价部门预决算信息；以及（3）采访政府官员与学者获取增量信息等方式，发挥信息中介功能，缓解政府与公众之间的信息不对称，使官员的预算编制与执行处于社会监督之下，制约了官员因渐进动机而调增下期“三公”预算的行为。基于此，我们认为，媒体关注通过信息中介功能，能够有效地抑制政府部门本期“三公”预算执行比率对下期预算增长率的正向影响。据此，提出本文的假设1。

　　假设1：媒体关注有助于抑制政府本期“三公”预算执行对下期预算增长的正向影响。

　　不同于西方公共领域的媒体治理研究，以选举制度与投票机制为制度基础，强调媒体通过影响官员的选票收益或损失，进而影响官员的动机与行为。在中国特有的制度背景下，政治体制以权力的一体化与等级化为特征，政府机构主要面临上级的垂直监督，受到水平方向的监督和制约非常有限（周黎安，2007）。上级党委或政府通过影响下级官员仕途，实现对下级政府的有效控制。行政体系内部的激励约束机制成为影响官员动机与行为的关键因素，并影响着媒体治理的效果。

　　政府公布本年预算信息与上年决算信息后，媒体可能进行正面报道。正面报道能够提升当事政府及其官员的声誉，可以被视为GDP以外的一种辅助性的、易被上级观测的、可量化的业绩识别指标，向有权决定行政激励程度的上级党委或者政府传递业绩良好的正面信号。正面报道的数量多少、报道情绪的正面程度等综合代表着舆论对当事政府及其官员声誉的正面评价程度，进而能够提升当事政府及其官员获得行政激励的概率与程度。尽管官员行政激励的终极决定权不在于媒体，但媒体仍能够通过声誉机制影响上级对官员业绩的判断（Piotroski et al.，2015）。在声誉机制的作用下，官员将部分放弃短期机会主义的利己行为，以便获得长期的声誉收益（Kreps et al.，1982），提升获得行政激励的概率与程度。具体在“三公”预算编制方面，当事部门及其官员为了持续地获得正面报道，可能采取的策略是，部分放弃对“三公”预算最大化的追求（放弃短期机会主义的利己行为），降低渐进动机对下年“三公”预算增幅的影响，呼应媒体在当年的正面报道，以期下年继续获得正面的舆论支持（获得长期的声誉收益）。因此，在政府预算公开过程中，媒体正面报道将激励官员部分放弃“三公”预算编制的渐进动机。据此，我们提出本文的假设2。

　　假设2：正面报道通过激励机制，能够抑制政府本期“三公”预算执行比率对下期预算增长率的正向影响。

　　另一方面，政府公布本年预算信息与上年决算信息后，媒体也可能作出负面报道。负面报道可能会导致官员声誉受损。但负面报道能否通过声誉机制导致官员遭受行政责罚，则取决于两个关键因素：当事政府的回应决策与行政治理机制的介入情况。

　　当行政治理机制未介入时，当事政府面对负面报道可能作出两种对立的决策，并产生不同的预期后果：一是当事政府回应媒体的负面报道，被迫作出调低下期“三公”预算增幅决策。这种决策看似能够短期内平息媒体的负面报道，但却实际上承认了当事政府上年“三公”实际开支过高或本年“三公”预算编制过高的事实，将提升了相关部门行政追责的概率与程度[1]。二是当事政府不呼应媒体的负面报道，继续按照其既定的规划编制下年的“三公”预算。这种决策看似不符合媒体的预期，但向上级政府或相关部门传递出当事政府“三公”上年实际开支与本年预算编制合理且正常的信号。由于行政责罚机制的启动权在于上级政府或相关部门而非媒体，因此，政府不调低预算的决策将有可能降低行政追责的概率与程度。可以预期，如果行政治理机制未介入，政府面对媒体的负面报道，将按照既定规划，根据当年“三公”预算执行情况编制下年“三公”预算。

　　然而，当行政治理机制介入时，媒体负面报道将可能借助行政治理机制，通过“问题识别”功能发挥治理作用（Soroka，2006），包括：（1）政府审计。在政府审计机制介入后，媒体报道能够为审计监督提供问题线索，加重审计问责对当事政府的不利后果，导致其利益受损（张琦等，2013）。面对媒体监督与审计监督的双重压力，政府的理性决策是调低下年“三公”预算，尽快平息负面舆论的不利影响，降低审计监督机制可能带来行政责罚的概率与程度。（2）《八项规定》的颁布。2012年12月，中央政治局审议通过了《八项规定》，该规定涉及会议、出访、接待、宴请等方面厉行节约的要求与严控“三公”经费过度使用关系密切。媒体对“三公”经费的负面报道将可能成为官员违反《八项规定》的一种“问题识别”机制，上级党委或政府将媒体报道对象视为“顶风作案”的典型，引发对当事政府及其官员的行政责罚，并极大地影响政府的声誉。在声誉机制与行政追责的双重作用下，当事政府将不得不调低下年“三公”预算增幅。综上，我们认为，行政体系内部治理机制的介入是负面报道发挥“三公”预算抑制功能的前提，据此，提出本文的假设3。

　　假设3：在行政治理机制的介入下，负面报道的“问题识别”功能有助于抑制政府本期“三公”预算执行比率对下期预算增长率的正向影响。

　　自2011年起，中央部门开始公开“三公”预决算信息，引起了社会公众和媒体的广泛关注。因此，本文以中央部门2011年至2014年预决算公开中的媒体报道作为研究对象，考察媒体对政府预算编制行为的治理作用。我们根据中央政府门户网站上公布的中央部门名称，借助百度新闻搜索引擎搜集了2011年到2014年各部门预决算信息公开中的所有新闻报道。由于新闻报道均集中在预决算信息公开后的一个月内，因此，我们以各部门预决算报告披露后的一个月为数据搜集的窗口期。为有效检索和分离各部门“三公”预决算的相关新闻报道，我们分别使用“部门+预算/决算”、“部门+三公”、“部门+公车”、“部门+出国”、“部门+接待（招待）”五组关键词在百度新闻中进行检索，并对获得的所有新闻报道进行人工识别，删除重复的新闻报道。

　　[1]中央与国务院联合发布的《党政机关厉行节约反对浪费条例》、《国务院办公厅关于对贯彻落实“约法三章”进一步加强督促检查的意见》（〔2013〕105号）等与“三公”经费预算有关的规定均明确了政府（部门）负责人是“三公”经费问责的第一责任人，并可能因为“三公”经费使用遭受责罚。

　　2012年12月出台的《八项规定》加强了对政府部门“三公”经费的管理。媒体负面报道发挥出的“问题识别”机制有助于监督机构发现并处罚违反《八项规定》的官员，进而可能抑制部门下年的“三公”预算增长。在表5中，我们考察了《八项规定》对媒体负面报道治理作用的影响。从结果来看，在《八项规定》出台前，无论是否考虑传播效应，负面报道对“三公”预算的影响均不显著。在《八项规定》出台后，负面报道显著抑制了预算执行与预算增长之间的正向关系。可见，负面报道能够依托《八项规定》发挥预算治理作用。

　　综上，当部门年度常规审计介入时以及《八项规定》颁布后，媒体负面报道显著地抑制了部门本年“三公”预算执行比率对下年预算增长率之间的正向关系，本文的假设3得到验证。可见，媒体监督对政府预算产生影响的机制，与以往公司研究中媒体报道需要引发行政介入的治理机制不同。对于政府部门而言，负面报道虽不能直接引发相应的行政介入，却能够依托政府自身的行政治理机制与治理环境的改善，发挥治理作用。

　　本文实证分析了媒体监督对政府部门“三公”预算的影响，证据表明媒体监督对政府预算管理具有积极的治理作用。我们的研究发现：首先，政府“三公”预算编制行为存在着预算执行比率越高，预算增长程度越大的现象，而媒体关注能够显著抑制二者间的正相关关系。其次，不同媒体情绪对“三公”预算的治理作用存在差异。正面报道被视为辅助性“业绩识别”指标，提升了官员获得行政激励的概率与程度，激励官员抑制“三公”预算执行对预算增长的正向影响；负面报道只有在行政治理机制介入时，如部门接受年度常规审计和《八项规定》颁布，才能通过“问题识别”机制提升官员遭受行政责罚的概率与程度，发挥有效的治理作用。此外，在政府预算管理中，负面报道发挥治理作用的路径并非通过引发行政治理机制介入，而是依托政府内部的行政治理机制发挥有效的治理作用。

　　本文研究的意义在于：其一，从政府预算管理视角丰富和拓展了媒体治理功能的研究，证实了在中国制度背景下媒体也发挥着积极的政府治理作用。其二，与以往研究多关注负面报道不同，我们的研究发现，正面报道往往能够通过辅助性的“业绩识别”功能，有效激励政府官员追求长期的声誉激励，放弃短期机会主义的利己行为，直接抑制官员“三公”预算编制的渐进动机，从而发挥更为有效的治理作用。这也在一定程度上肯定了媒体坚持以正面报道为主方针的合理性，对于在新形势下如何推进媒体改革具有重要的现实意义。其三，媒体负面报道虽然难以直接问责政府，增加官员受到行政责罚的概率与程度。但当政府自身的行政治理机制介入时，负面报道仍旧能够依靠“问题识别”功能，发挥有效的“三公”预算治理作用，这也为政府内部行政问责机制与外部媒体问责机制的整合提供了理论依据与证据支持。

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